در دهه‌اخیر (۱۳۹۰-۱۴۰۰) اقتصاد ایران تغییرات قابل توجهی در درآمد سرانه و ضریب‌جینی ثبت کرده‌است. ۳۶ درصد کاهش درآمد ملی سرانه، افزایش ضریب‌جینی از ۰.۳۷ به ۰.۳۹ . به‌طور‌متوسط درآمد هر ایرانی بیش‌از ۳۰ درصد کاهش‌یافته، در‌عین‌آنکه توزیع‌درآمد نیز نابرابرتر شده است.
وضعیت فقر و توزیع درآمد در آستانه برنامه هفتم توسعه
در دهه اخیر (۱۳۹۰-۱۴۰۰) اقتصاد ایران تغییرات قابل توجهی در درآمد سرانه و ضریب جینی ثبت کرده است. ۳۶ درصد کاهش درآمد ملی سرانه، افزایش ضریب جینی از ۰.۳۷ به ۰.۳۹ .
به طور متوسط درآمد هر ایرانی بیش از ۳۰ درصد کاهش یافته، در عین آنکه توزیع درآمد نیز نابرابرتر شده است.
علاوه بر آنکه به طور میانگین درآمد حقیقی افراد جامعه کمتر شده است، دهک‌های کم درآمد و فقیر کاهش درآمد شدیدتری را احساس کردند.
این مسئله باعث گسترش بیشتر فقر شد. در عین افزایش نرخ فقر، شاهد افزایش شکاف فقر هم بودیم که میزان فاصله خانوارهای فقیر از خط فقر را نشان می‌دهد. جدول زیر آمار تغییرات نرخ فقر و تغییرات شکاف فقر در بین دهه گذشته است.
| ۱۳۹۰ | ۱۴۰۰ | |
| تغییرات نرخ فقر | ۱۹ درصد | ۳۰ درصد |
| تغییرات شکاف فقر | ۲۴ درصد | ۲۷ درصد |
علاوه بر گسترش فقر و شدت آن، درآمد سرانه نیز کاهش یافته افزایش نرخ و شدت فقر به معنای افزایش منابع مالی مورد نیاز برای رفع فقر است، از طرفی کاهش درآمد سرانه به معنای محدود شدن کل منابع در دسترس برای باز توزیع بین فقراست.
بررسی ماده ۳۰ لایحه برنامه هفتم توسعه
در ماده ۳۰ لایحه برنامه هفتم توسعه، برخی از سنجه‌های عملکرد نظام تامین اجتماعی و توزیع درآمد به عنوان اهداف سیاست‌های حمایتی مشخص شدند که در جدول زیر آمده‌اند.
| سنجه عملکردی | واحد متعارف | هدف کمی در پایان برنامه |
| ضریب جینی | درصد | ۰.۳۵ |
| ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی | درصد | ۷۶ |
| هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی | نسبت | ۹.۳ |
| هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش شهری | نسبت | ۱۰.۳ |
| فقر مطلق | درصد | صفر |
این شیوه برنامه‌ریزی چند اشکال اساسی دارد:
1-اکتفا به بیان اهداف کلی، بدون تعیین دستگاه متولی و برنامه عملیاتی مشخص برای رسیدن به آنها؛
2-شاخص‌های تعیین شده، عمدتاً از شاخص‌های کلان اقتصادی هستند که نمی‌توان یک یا چند دستگاه را مسئول و متولی بهبود آنها دانست، همچنین نمی‌توان به سادگی سهم عملکرد عوامل بیرونی یا درونی (مانند عملکرد کل اقتصاد، تحولات سیاسی و غیره) را شاخص‌های کلان مشخص کرد. از این رو نه ارزیابی عملکرد نهادهای دولتی در پیشبرد این اهداف ممکن خواهد بود و نه می‌توان از ابزارهای قانونی برای نظارت بر حسن اجرای قانون استفاده کرد؛
3-تعیین اهداف آرمان‌گرایانه بدون توجه به ظرفیت‌ها و واقعیت‌های اقتصادی کشور.
بررسی ماده ۳۱ لایحه برنامه هفتم توسعه
در بندهای “الف” و “ث” ماده ۳۱ لایحه برنامه هفتم توسعه، احکامی با هدف هدفمندسازی یارانه انرژی، معافیت‌های مالیاتی برای خانوارهای زیر خط فقر، استقرار نظام تامین اجتماعی چند لایه، تشکیل پرونده الکترونیک رفاهی، پنجره واحد خدمات حمایتی و اشتراک اطلاعات نظام مالیاتی با حمایتی ذکر شده است.
| ماده (۳۱) – به منظور توسعه عدالت اقتصادی و بهبود توزیع درآمد؛ |
| الف) دولت مجاز است در راستای عدالت در توزیع درآمد، مبارزه با قاچاق، بهینه سازی مصرف انرژی با فراهم سازی زیر ساخت های لازم، بر اساس آیین نامه اجرایی که به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، اقدامات لازم را برای بهره‌مندی مساوی ایرانیان ساکن در کشور از یارانه حامل های انرژی به عمل آورد. |
| ب) وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است اقدامات لازم برای برقراری مالیات با نرخ صفر برای خانوارهای پایین تر از خط فقر را انجام دهد. |
| پ) وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف است با طراحی نظام تأمین اجتماعی چند لایه، مبتنی بر آزمون وسع، با هدف کاهش فقر مطلق و بهبود توزیع درآمد، با شناسایی اقشار کم درآمد با رویکرد اجتماع محور نسبت به ارائه اقلام ضروری در قالب بسته معیشتی پایه به خانوارهای کم درآمد به صورت یارانه نقدی یا کالابرگ الکترونیکی اقدام نماید. |
| ت) وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است تا پایان سال اول، برنامه پنجره واحد خدمات حمایتی و پرونده الکترونیک رفاهی افراد یا خانوار را به طور کامل راه اندازی نماید. دستگاه‌های اجرایی که به هر شکل از اقشار آسیب پذیر حمایت می‌کنند، مکلفند تمامی حمایت های نقدی و غیر نقدی خود را از طریق پنجره واحد خدمات حمایتی وزارت مذکور ارائه دهند. متقاضیان دریافت حمایت ها باید از طریق پنجره واحد خدمات حمایتی برای دریافت حمایت‌های مذکور اقدام کنند. |
| ث) سازمان امور مالیاتی کشور مکلف است تا پایان سال اول، برنامه زمینه های لازم برای تکمیل اظهارنامه مالیاتی تمامی اشخاص حقیقی و حقوقی و ارائه اطلاعات آن به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به صورت برخط به منظور شناسایی دقیق افراد یا خانوارهای دهک‌های با درآمد پایین را فراهم نماید. |
بند الف)
به دولت اجازه می‌دهد تا زیرساخت‌های لازم برای بهره‌بندی برابر ایرانیان از یارانه حامل‌های انرژی را ایجاد کند. پرداخت مساوی یارانه انرژی به همه امر مطلوبی به شمار می‌رود که منجر به کاهش نابرابری و فاصله دهک‌ها خواهد شد؛ اما میزان ظرفیت این بند در جهت کاهش فقر مطلق به سیاست‌های اتخاذ شده در این راستا و شیوه پیاده‌سازی آن بستگی خواهد داشت.
بند ب)
عبارت “خانوارهای زیر خط فقر” ابهام دارد زیرا این خط فقر می‌تواند به شیوه‌های گوناگونی محاسبه شود و در این حکم متولی و شیوه محاسبه خط فقر مشخص نشده، همچنین در حال حاضر به دلیل ضعف پایگاه‌های اطلاعاتی تمرکز خانوارها در حوالی خط فقر، نمی‌توان با دقت قابل قبولی خانوارهای زیر خط فقر را از یکدیگر تفکیک کرد.
بند پ)
به “استقرار نظام جامع تامین اجتماعی مشتمل بر حوزه‌های امدادی، حمایتی و بیمه‌ای در سطوح پایه، مازاد و مکمل به منظور ارائه عادلانه خدمات” اشاره شده است. ایجاد این نظام به اشکال مختلف در قوانین برنامه‌های توسعه سوم، چهارم، پنجم و ششم تکرار شده است. برخی از مهمترین موانع استقرار نظام چند لایه تامین اجتماعی با بررسی تجربیات برنامه‌های گذشته عبارتند از:
- فقدان ارائه تعریف مشخص از نظام چند لایه مطلوب سیاست‌گذار؛
- محدودیت منابع مالی و عدم وجود برنامه مالی مشخص با توجه به وضعیت کشور؛
- ضعف در شناسایی گروه‌های هدف به سبب ضعف و عدم انسجام پایگاه‌های اطلاعاتی و فقدان تفکیک صحیح گروه‌های هدف.
بند ت)
با تاکید بر ایجاد پرونده الکترونیک و ثبت حمایت‌های انجام شده از خانوارها، موجب توزیع عادلانه‌تر منابع حمایتی محدود میان خانوارهای کم درآمد می‌شود. ضمنا ثبت این اطلاعات منجر به ساماندهی و افزایش کارایی سیاست‌های حمایتی در باز توزیع منابع خواهد شد. البته ترکیب “دستگاه های اجرایی” مبهم است و بخشی از نهادهای غیردولتی، که نقش مهمی در تامین منابع جهت باز توزیع را دارند، را شامل نمی‌شود .
بند ث)
این بند موجب الزام ایجاد شبکه پویا بین سازمان امور مالیاتی کشور و وزارت رفاه می‌شود که به شناسایی دهک‌های کم درآمد می‌انجامد. تا پیش از این عدم وجود ارتباط پویا بین این دو سازمان به آسیب‌های م پرداخت یارانه‌ها می‌انجامید زیرا داده‌های مالیاتی تاثیر عمیقی بر شناسایی و سیاستگذاری گروه‌های هدف دارد .
مبنای استحقاق سنجی دریافت یارانه نقدی، ثبت اطلاعات در پایگاه اطلاعات رفاه ایرانیان است که برای تکمیل اطلاعات نیازمند همکاری باقی نهادها غیر از سازمان امور مالیاتی است؛ به علاوه با وجود اطلاعات ثبت شده در این سازمان دقت در شناسایی دهک‌ها در این پایگاه پایین است ، تکمیل این پایگاه از ملزومات هدفمندی یارانه‌هاست و به سیاستگذاری و بازتوزیع صحیح منابع می‌انجامد.
- لازم به ذکر است که بندهای این ماده هیچ کدام ضمانت اجرا و متولی مشخص ندارند و لازمه تحقق آنها تعریف این موارد است.
مسکن محرومین و اقشار کم درآمد
در قوانین برنامه توسعه گذشته، همواره، احکامی مرتبط با مسکن اقشار کم درآمد ذکر شده است، که اغلب این احکام عملکرد قابل قبولی در این حوزه نداشتند. تحولات کلان اقتصادی در دهه ۱۳۹۰، شامل رشد اقتصادی منفی و تورم‌های شدید پیاپی وضعیت رفاهی بسیاری از خانوارها را تحت تاثیر قرار داده و تامین مسکن به عنوان یکی از نیازهای اساسی آنها را به چالشی جدی تبدیل کرده است. بر اساس داده‌های پرسشنامه درآمد و هزینه خانوار سال ۱۴۰۰ بیش از نیمی از خانوارهای شهری به مسکن در استطاعت یعنی مسکنی که کمتر از یک سوم هزینه‌های خانوار را در بر بگیرد دسترسی ندارند و این نسبت در تمامی دهک‌های هزینه‌ای تا حدودی مشابه است. در مجموع لایحه برنامه هفتم توسعه تلاش کرده است زمینه بهره‌مندی بیشتر اقشار کم درآمد از برنامه مسکن حمایتی را فراهم کند.
محورهای پیشنهادی حوزه حمایتی در لایحه برنامه هفتم هفتم توسعه
در احکام پیشنهادی این لایحه، توجه مناسبی به سیاست‌های حمایتی و فقرزدایی نشده است و معدود احکام پیشنهادی در این حوزه عمدتا کلی، غیر دقیق و بدون راهبرد مشخص بوده که نمی‌توان از آنها انتظار اثرگذاری قابل توجهی در این حوزه داشت. پیشنهاد می‌شود محورهای زیر در تدوین قانون برنامه هفتم توسعه، مورد توجه قرار بگیرد:
- نگاه کلان به فقر و عوامل ایجاد آن به این معنا که باید در کنار حمایت مستقیم از فقرا از عوامل موثر در ایجاد فقر جلوگیری شود؛
- تدوین شاخص‌های جزئی و نهادهای متولی بهبود شاخص‌ها؛
- به روز رسانی اطلاعات و اصلاح شاخص‌های محرومیت، کارآمدسازی سیاست‌های محرومیت زدایی؛
- ارزیابی و پایش فعالیت‌های نهادهای حمایتی؛
- تمرکز بر توانمندسازی و خروج فقرا از چرخه حمایت که این امر مستلزم تعاریف دقیق از ادبیات دقیق توانمندسازی، فقرا و چرخه حمایت است، همچنین تعیین متولی مشخص نیز حائز اهمیت است؛
- افزایش دسترسی اقشار کم درآمد به اعتبار و تسهیلات بانکی که بر اساس تجربه برخی از کشورها وام‌های خرد و تسهیلات بانکی می‌تواند آنها را از چرخه فقر خارج کرده و شرایط زندگی آنان را بهبود ببخشد.
